FRANK DEN BUTTER | Rijnlands ambtelijk leiderschap | zakelijke evolutie

Rijnlands leiderschap in De Evolutiegids

10 december 2021 | Frank den Butter | Economiegids

Topambtenaren doen er goed aan Rijnlands leiderschap te omarmen

In aanloop naar het nieuwe kabinet (Rutte IV?) is er niet alleen de roep om een nieuw politiek leiderschap, ook ambtenaren hebben behoefte aan een nieuw type leider. Zodoende heeft de ervaren hoge ambtenaar Mark Frequin een kompas voor ambtelijk leiderschap opgesteld. Vooralsnog wijst het kompas in vele richtingen. Nodig is een Rijnlands ambtelijk leiderschap met een goed richtingsgevoel, maar dan wel ondersteund door de visie van een Rijnlandse politieke leider. 

Veel van de problemen in de regering Rutte III, zoals de toeslagenaffaire, de afhandeling van de aardbevingsschade, de stikstofproblematiek, de trage energietransitie en ook wel het zwalkend coronabeleid zijn deels het gevolg van een gebrek aan aansturing van de ambtelijke leiding. Om dat voor de nieuwe regering te verbeteren ging Mark Frequin, voorheen directeur-generaal Mobiliteit bij het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, op een zoektocht naar publiek leiderschap. Hij deed dat met circa 300 gesprekspartners binnen en buiten het Rijk. Dit resulteerde in het document ‘Kompas ambtelijk leiderschap’ dat op 16 juni 2021 is gepubliceerd.

De bedoeling van het ‘Kompas ambtelijk leiderschap’ is
veranderingen in de wijze van organisatie, de processen en de cultuur
binnen het Rijk in kaart te brengen.

Daarbij gaat het om de kerntaken van het Rijk: beleid, uitvoering, toezicht en bedrijfsvoering. Het kompas kent vijf dimensies:

  1. de context van de turbulente tijd
  2. de context van de veeleisende samenleving
  3. het werken in een complexe overheidsomgeving
  4. het politiek-ambtelijk samenspel en
  5. de persoonlijke dimensie van het leiderschap.

Daarbij is een routekaart gevoegd met enkele meer concrete reistips:  ‘Maar, afhankelijk van de positie waar de leider of haar/zijn organisatie zich bevindt, kan het ook een eigen reis zijn.

Tijdens die reis krijgt de ambtelijk leider wel heel wat opdrachten mee. Zo moet het een kerncompetentie van ambtenaren zijn om volhoudend te zijn en een lange adem te hebben, en niet van de ene op de andere dag te bewegen.

Daarbij wordt een ambtenaar geacht dienstbaar te zijn,
een ‘public servant’ zoals dat in het Engels zo mooi wordt benoemd.

Maar in dit dienstig zijn aan de samenleving kan juist leiderschap worden getoond : ‘Het is aan ambtelijk leiders om ambtenaren daarin richting en steun en voorwaarden te geven.‘ Daarbij moeten ambtelijk leiders ‘vooropgaan in zowel het voorbereiden van als in het uitvoeren van maatschappelijk veranderingen die gewenst zijn.’ Dat topambtenaren de taak krijgen om mee te helpen ‘gewenste’ maatschappelijke veranderingen te ondersteunen lijkt terecht. Maar dat ze ook voorop moeten gaan in het voorbereiden van die veranderingen wekt bevreemding. Gewenste maatschappelijke veranderingen signaleren en daar richting aan geven is nu juist een kwestie van politiek leiderschap.

Verwarrend is ook hoe de ambtelijke top moet omgaan met complexiteit: ‘En iets dat complex is, moet je niet versimpelen. Tegelijk vraagt de complexiteit om hanteerbaarheid, anders blijf je met veel puzzelstukjes zitten…. Complexiteit moeten we accepteren.’ Mij lijkt een onontbeerlijke eigenschap van ambtelijk leiderschap om complexiteit in regelgeving zoveel mogelijk te vermijden:

Maak het weer eenvoudig wanneer de politiek
het te complex dreigt te maken!

Dat is juist de ondersteuning die een ambtelijk leider aan de politiek verantwoordelijken (Ministers, maar ook parlementariërs) dient te leveren: zorg voor wet- en regelgeving waarbij de uitvoeringskosten zo laag mogelijk blijven. In een artikel in Me Judice overOngekend Onrechtheb ik hierover opgemerkt dat er een formele rapportage nodig is over de uitvoeringskosten, van nieuwe wet- en regelgeving, zowel voor de overheid als voor de betrokkenen (Kosten Effect Rapportage, KER). Daarnaast moet er binnen de uitvoeringsorganisatie onafhankelijk advies van deskundigen geïnstitutionaliseerd worden en moet er een permanente terugkoppeling komen van de uitvoering naar de wetgevende en rechtelijke macht. Het is aan de politiek om hierop toe te zien. De taak van de ambtelijke top kan alleen zijn om de politiek op deze noodzaak te attenderen. Bovendien is het aan de Eerste Kamer en aan de advisering van de Raad van State om ervoor te zorgen dat wet- en regelgeving uitvoerbaar is zonder hoge uitvoeringskosten.  

Terecht stelt Frequin in zijn document dat de politiek besluiten moet nemen op basis van 50% van de beschikbare kennis: ‘Het vraagt wel helderheid scheppen welke 50% bekend is en welke 50% niet. Wees duidelijk over onduidelijkheid.’ Die onzekere kennis over hoe besluiten uitwerken, terwijl er toch besluiten moeten worden genomen is in mijn beleving een reden dat de ambtelijke leiding goed op de hoogte moet zijn van de wetenschappelijke kennis op het specifieke beleidsterrein en vanuit die kennis de politiek moet ondersteunen. Daarbij komt dat een topambtenaar, behalve wetenschappelijke kennis, ook institutionele kennis over het beleidsterrein behoort te hebben.

Combineer daarbij wetenschappelijke kennis met
institutionele kennis en prik met kennis van feiten de luchtbelletjes
op basis van misbruik van gegevens door.

De coronacrisis met de rol van het OMT geeft een mooi voorbeeld hoe politiek en wetenschap met elkaar omgaan en hoe dat in de toekomst beter kan. Opmerkelijk is dat het voordeel van een achtergrond, of zelfs een carrière in de wetenschap, door Frequin helemaal niet wordt genoemd als een pré voor de ambtelijke top. Zo zou een topambtenaar vandaag de dag toch tenminste een proefschrift geschreven moeten hebben. Het lijkt er op dat ambtelijke leiders vooral op vermeende management kwaliteiten worden geselecteerd, zij het dat opvallenderwijs Frequin managementkwaliteit niet als competentie in zijn document noemt.

Voorkom dat ambtelijke leiders continu van functies wisselen!

Dit laatste wordt wel door Frequin onderschreven: ‘[vakmanschap] kan betekenen dat niet alle topfuncties eindig zijn binnen de 7 jaar termijn, want op sommige posities is meer tijd nodig om de benodigde kennis op te bouwen.’

Een volgende stelregel uit het kompas is dat ‘Als het hanteren van standaardregels ‘buikpijn’ oplevert, ambtelijk leiders ruimte moeten geven aan specifieke oplossingen….. Ambtenaren worden niet aangesteld om met oogkleppen op te werken. Het past om discretionaire ruimte te geven.’ Volgens mij kan dat niet van ambtenaren verlangd worden, hoe zeer ook de menselijke maat wordt aangeprezen als remedie voor alles wat er in de uitvoering in de laatste jaren is misgegaan. Discretionaire ruimte levert willekeur en onduidelijkheid in de uitvoering van wet- en regelgeving op. Uniforme regels zijn onvermijdelijk: je kan niet ieder geval persoonlijk behandelen; het probleem is juist dat de politiek vaak voor iedere subgroep een eigen regeling wenst. Dat frustreert de uitvoerbaarheid en levert hoge uitvoeringskosten op. Nogmaals: daar dient de ambtelijke top de politiek op te wijzen. Maar het politieke leiderschap is verantwoordelijk voor wet- en regelgeving die rekent met de menselijke maat.

Het kompas van Frequin wijst ook in de richting van grenzeloos samenwerken tussen ambtelijke instanties: ‘Niets is hopelozer voor burgers en bedrijven dan de ervaring van overheidsinstanties die elkaar tegenwerken.’ Op dit punt valt voor de overheid inderdaad nog veel te leren.

Maar dan gaat het vooral om de veelal onproductieve
stammenstrijd tussen ministeries en zelfs binnen ministeries.

Het is juist aan de politiek leider om dit soort stammenstrijd te signaleren en de kop in te drukken. Dat zijn zaken die in de Trêveszaal moeten worden afgehandeld.

Eén van de lessen van Frequin voor ambtelijk leiderschap luidt: ‘Creëer een veilige werkomgeving waarin fouten mogen worden gemaakt en innovatie wordt beschermd.‘  Maar het feitelijke probleem is dat ambtenaren vooral pogen om ministers uit de wind te houden: .. ‘Ja, uiteraard moet de minister goed worden ondersteund. Maar nee, het hoofddoel is niet een minister ‘overeind te houden. Centraal staan maatschappelijke opgaven.‘ Daarbij is het geven van tegenspraak belangrijk: ‘Ambtenaren hebben de plicht om bestuurders tegen te spreken…. Politiek bestuurders moeten daartoe ruimte geven, ambtelijk leiders moeten daartoe ruimte nemen. Het is vreemd om competente medewerkers aan te trekken of te hebben en die vervolgens te vertellen wat zij allemaal niet mogen doen…’

Deze les raakt de essentie over wat er zo langzamerhand steeds verder fout gaat in de relatie tussen ministers en (hoge) ambtenaren. Dat blijkt telkens weer in de nasleep van de toeslagenaffaire, maar ook in andere zaken waar de pers met onthullingen komt en het niet de ambtenaren zelf zijn die aan de ministers hadden moeten aangeven wat er fout gaat en die ze voor die fouten hadden moeten behoeden.

De organisatie van dit soort tegengas, of tegenspraak zo men wil,
moet vanuit de politieke leiding komen.

Dat kan niet door ambtelijke leiders gebeuren. En zeker niet wanneer de politiek verantwoordelijken vooral uit de wind willen worden gehouden. Maar ook volksvertegenwoordigers zijn voor deze scheefgroei in de verhoudingen verantwoordelijk. Hun streven lijkt meer en meer zelf willen te gloriëren. Zij denken stemmen te kunnen winnen, wanneer zij zo veel mogelijk ‘scoren’ door politici voortdurend de wind van voren te geven, zonder daarbij zelf met werkbare alternatieven te komen.

De toeslagenaffaire biedt een schrijnend voorbeeld van wat er op het punt van het organiseren van ambtelijke tegenspraak is misgegaan. Dit betreft het wegmoffelen bij de Belastingdienst van een memo van Sandra Palmen. Zij was bij Belastingdienst/Toeslagen aangesteld als onafhankelijk juridisch adviseur die moest toezien op juiste uitvoering van de wet. In het memo dat Palmen opstelt en op 13 maart 2017 aan haar lid van het Management Team (MT) stuurt, oordeelt zij dat de Belastingdienst/Toeslagen laakbaar heeft gehandeld. De conclusies van dit memo blijken later volstrekt terecht. Maar met dit memo wordt niets gedaan, hoewel vele ambtenaren bij de Belastingdienst het hebben kunnen lezen. Ja, er wordt zelfs besloten dat aan dit soort tegenspraak verder geen behoefte is. Dit voorbeeld leert dat er binnen een ambtelijke organisatie onafhankelijke experts nodig zijn, waar men met afwijkende meningen een luisterend oor kan vinden. Sandra Palmen noemt dit zelf het organiseren van de mogelijkheid van loyale tegenspraak.

Dit voorval toont ook dat binnen de hiërarchische organisatiestructuur van de Belastingdienst sprake was van groepspolarisatie.

Dit houdt in dat groepsdiscussie ervoor zorgt dat de mening van groepsleden meer extreem wordt in de richting waartoe men aanvankelijk al neigde. Om zulke polarisatie tegen te gaan bepleit Sunstein (2002) om de meningsvorming binnen (hiërarchische) organisaties zodanig te structureren en institutionaliseren dat tegengeluiden goed gehoord worden en daarbij invloed hebben op de meningsvorming. Daarbij moeten ambtenaren waarvan de mening de leiding niet goed uitkomt, niet direct op een zijspoor worden geplaatst.

In een bijdrage aan de Evolutiegids van 13 april 2021 houden Harry Webers en ik een pleidooi voor ‘Rijnlands politiek leiderschap’.

Rijnlands leiderschap organiseert macht en tegenmacht
waarbij conflicten zoveel mogelijk worden vermeden.

In de context van de hier besproken benodigde competenties voor ambtenaren zou van ‘Rijnlands ambtelijk leiderschap’ kunnen worden gesproken. Maar dat ambtelijk leiderschap is onmogelijk wanneer het niet ondersteund wordt door Rijnlands politiek leiderschap. Frequin beweert bewust het woord kompas gebruikt te hebben gebruikt voor ambtelijk leiderschap en niet het woord visie. Maar juist het Rijnlands politiek leiderschap dient zo’n visie te ontwikkelen. Dat biedt, om in maritieme metaforen te blijven, een baken waarbinnen het ambtelijk leiderschap sturing kan geven aan de dagelijkse voorbereiding en uitvoering van het beleid. Dan kan de regering vanuit een visie koers houden.

Frank den Butter in De Evolutiegids

AUTEUR FRANK DEN BUTTER | ©EVOLUTIEGIDS | 211210
Economiegids Frank den Butter is hoogleraar Algemene Economie aan de Vrije Universiteit Amsterdam.
Transactie-econoom die onderzoekt hoe Nederland zijn positie als handelsland in de toekomst het beste kan benutten.

Banner Evolutiegids

Rijnlands leiderschap in De Evolutiegids

Rijnlands leiderschap in de politiek

Sinds Omzigtgate is het belangrijker dan ooit om na te denken over het leiderschap in de politiek. Het is tijd voor Rijnlands leiderschap.

frankdenbutter

Wees een rentmeester, denk Rijnlands

Een interview met economiegids Frank den Butter over economische groei of minder uitstoot van CO2.

COPYRIGHT | PRIVACY |CREATED BY MARY SPAN | ARCHIEF

CONTACT US

We zijn momenteel niet aanwezig. Je kunt ons een e-mail sturen, dan komen we er zo snel mogelijk op terug.

Wordt verstuurd

Login met je gegevens

Je gegevens vergeten?